水務(wù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入存在的問(wèn)題——經(jīng)濟(jì)與管理

 （一）民營(yíng)資本與外資進(jìn)入困難
我國(guó)雖然逐漸放松了水務(wù)準(zhǔn)入的限制，但是民營(yíng)資本和外資進(jìn)入的比重依然較小，全國(guó)多數(shù)城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)仍是國(guó)有企業(yè)一統(tǒng)天下。外資雖具有技術(shù)和管理的優(yōu)勢(shì)，但缺乏和地方政府打交道的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，談判成本較高。民營(yíng)資本雖具有本土優(yōu)勢(shì)，但多數(shù)民營(yíng)企業(yè)規(guī)模不夠，技術(shù)薄弱，還不能進(jìn)入需要巨額投資、收益回報(bào)率穩(wěn)定的水務(wù)業(yè)。與供水產(chǎn)業(yè)相比，污水處理業(yè)更是非常薄弱的環(huán)節(jié)，吸引的投資寥寥無(wú)幾。地方城市政府為了達(dá)到國(guó)務(wù)院的規(guī)定要求，污水處理廠仍主要依靠財(cái)政投資。水務(wù)業(yè)的非自然壟斷部分引入了較多競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但管網(wǎng)設(shè)施開(kāi)放速度非常慢。
（二）原有特許經(jīng)營(yíng)形成準(zhǔn)入障礙
原有的BOT模式產(chǎn)生了很大的風(fēng)險(xiǎn)，而新的特許經(jīng)營(yíng)制度尚未得到規(guī)范。BOT是建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、移交的簡(jiǎn)稱(chēng)，即由外資投資并經(jīng)營(yíng)一定時(shí)間，取得合理回報(bào)后無(wú)償移交的模式。我國(guó)水務(wù)業(yè)在初期引入外資時(shí)，多采用這種方式，它可以分為合資BOT和全資BOT兩類(lèi)，前者如中法水務(wù)公司與保定供水公司的合資，后者像法國(guó)通用水務(wù)集團(tuán)投資的成都自來(lái)水六廠。由于外資在BOT合同中確定固定投資回報(bào)率（一般15%），由中方約定價(jià)格和承擔(dān)銷(xiāo)售的水量，這種的合作方式降低了外商投資的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但增加了中方水務(wù)企業(yè)和地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)，這在沈陽(yáng)、成都、保定、南昌、天津、中山等地的BOT項(xiàng)目中均有發(fā)生[4]。中央政府已在1997年禁止在BOT和其他合作方式中明文規(guī)定固定回報(bào)率的做法，但變相的方式仍然存在。
（三）存在一體化“瓶頸”
在開(kāi)放市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng)的方式上、采用“廠網(wǎng)合一”和“廠網(wǎng)分離”各有利弊和使用條件。廠網(wǎng)合一就是給水（供水處理、分水銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)業(yè)務(wù)）和排水（下水道與污水處理）實(shí)行一體化經(jīng)營(yíng)；廠網(wǎng)分離就是對(duì)兩類(lèi)業(yè)務(wù)實(shí)行垂直分離，分別由不同企業(yè)來(lái)承擔(dān)。一體化經(jīng)營(yíng)能夠使污水處理產(chǎn)生的負(fù)外部性?xún)?nèi)部化，也有利于實(shí)現(xiàn)范圍經(jīng)濟(jì)，因?yàn)橹T如管理、收費(fèi)和讀表等成本可由供水業(yè)務(wù)和污水處理業(yè)務(wù)共同分?jǐn)?，而且水生產(chǎn)與供水管網(wǎng)及污水處理和管網(wǎng)之間也存在由于節(jié)約共同成本而帶來(lái)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。但是，一體化經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的問(wèn)題主要是當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手需要使用一體化經(jīng)營(yíng)者的“瓶頸”設(shè)施時(shí)，后者可能產(chǎn)生排斥前者的動(dòng)機(jī)。垂直分離經(jīng)營(yíng)能夠避免一體化經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生排斥競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的動(dòng)機(jī)，但這種體制也會(huì)損失范圍經(jīng)濟(jì)。由于我國(guó)各區(qū)域的復(fù)雜性，目前兩種模式都存在。
（四）水價(jià)結(jié)構(gòu)不合理
目前我國(guó)城市供水價(jià)格是按照1998年國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)和建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《城市供水價(jià)格管理辦法》制定的，實(shí)行容量水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)，不僅保證供水企業(yè)的合理盈利，而且將污水處理成本計(jì)入城市供水價(jià)格。但是，現(xiàn)有的水價(jià)結(jié)構(gòu)仍不合理，主要原因是由于兩部制水價(jià)在全國(guó)范圍內(nèi)還沒(méi)有得到廣泛應(yīng)用，我國(guó)目前水價(jià)制定依據(jù)的是水務(wù)企業(yè)上報(bào)的成本，不可避免的存在一定的主觀性，企業(yè)常因?yàn)槿狈档统杀镜膲毫Χ托蔬\(yùn)營(yíng)，甚至?xí)搱?bào)成本，從而導(dǎo)致水價(jià)的上漲。另外，從總體來(lái)看，我國(guó)水價(jià)仍然偏低，水價(jià)的遞增并沒(méi)有隨著工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、居民可支配收入的增長(zhǎng)速度同比增加，水費(fèi)占據(jù)居民可支配收入的比例低，不能有效地發(fā)揮節(jié)水作用，而且對(duì)于收入越低的家庭，水費(fèi)支出占收入的比例越高，對(duì)這些家庭就越不公平。
（五）政府的多重管制
我國(guó)供水和污水處理產(chǎn)業(yè)政府管制的典型特征是多重管制，建設(shè)部門(mén)、物價(jià)部門(mén)和公用事業(yè)管理部門(mén)等共同行使管制職能。雖然管制權(quán)力分散有利于限制權(quán)力濫用，但在政府橫向?qū)用娴摹岸帻堉嗡?，形成了“管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管回用”的局面，分散管制帶?lái)了嚴(yán)重的外部性問(wèn)題，破壞水資源的流域性和完整性，抑制了水務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為了克服分散管制的外部性，我國(guó)已有半數(shù)以上的縣級(jí)行政單位實(shí)行了統(tǒng)一管理的水務(wù)局，其管理任務(wù)包括防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理及回用等多項(xiàng)工作。但水務(wù)局權(quán)力太大，又容易形成“監(jiān)管監(jiān)督者”的問(wèn)題。