我國(guó)水務(wù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入問題研究——經(jīng)濟(jì)管理

 一、引言
水作為一種戰(zhàn)略性稀缺資源，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至人類生存有巨大的影響。我國(guó)的城市是從供水行業(yè)發(fā)展起來的，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快，供水企業(yè)除了面臨合理開發(fā)利用水資源的要求，同時(shí)要應(yīng)對(duì)水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的不足對(duì)發(fā)展的制約，國(guó)家、各級(jí)政府和供水企業(yè)都把解決水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不足的問題作為工作的重點(diǎn)。水務(wù)產(chǎn)業(yè)具有獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特征，大多數(shù)國(guó)家對(duì)水務(wù)產(chǎn)業(yè)的改革和民營(yíng)化持謹(jǐn)慎態(tài)度。發(fā)達(dá)國(guó)家的水務(wù)市場(chǎng)形成了多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)的格局，提高了水務(wù)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率。我國(guó)自20世紀(jì)90年代初實(shí)行城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)管理體制改革以來，水務(wù)產(chǎn)業(yè)雖然取得了一定的成效，但仍普遍存在運(yùn)營(yíng)效率低、服務(wù)質(zhì)量差、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的問題。隨著公用事業(yè)改革和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，國(guó)內(nèi)外民營(yíng)資本進(jìn)入供水和污水處理產(chǎn)業(yè)的期望越來越大。如何根據(jù)水務(wù)產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)和我國(guó)水務(wù)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際狀況，借鑒國(guó)外引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，尋求我國(guó)水務(wù)產(chǎn)業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和民營(yíng)化的途徑，是當(dāng)前推進(jìn)水務(wù)產(chǎn)業(yè)改革和發(fā)展的關(guān)鍵。因此，本文從水務(wù)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入角度，探討我國(guó)水務(wù)產(chǎn)業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和民營(yíng)化途徑，為我國(guó)水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展提供參考。
二、水務(wù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入問題的發(fā)展歷程
我國(guó)水務(wù)市場(chǎng)傳統(tǒng)上一直由國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，城市供水的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、投資、定價(jià)等都為政府所掌控，直至20世紀(jì)90年代，水務(wù)產(chǎn)業(yè)的政府壟斷經(jīng)營(yíng)體制才有所改變，政府對(duì)供水專營(yíng)權(quán)逐步放開，市場(chǎng)準(zhǔn)入有所放寬。根據(jù)政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制程度，可以將我國(guó)水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入管制大致可分為不開放管網(wǎng)和逐步開放管網(wǎng)兩個(gè)階段。
從20世紀(jì)90年代至2002年為不開放管網(wǎng)階段。政府從20世紀(jì)90年代開始逐步開放水務(wù)產(chǎn)業(yè)的供水生產(chǎn)和污水處理環(huán)節(jié)，但對(duì)供水管網(wǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)部分限制開放。這一時(shí)期，外國(guó)水務(wù)公司和民營(yíng)資本開始直接進(jìn)入我國(guó)水廠的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)、污水處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域，合作方式多以BOT為主。2001年6月，北京桑德集團(tuán)與江陰、荊州等11個(gè)城市簽約，以BOT方式承建并經(jīng)營(yíng)這些地區(qū)的城市排污處理廠。國(guó)有供水企業(yè)在這一時(shí)期主要是進(jìn)行內(nèi)部改造，通過建立和完善企業(yè)制度，以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和提高效率為目標(biāo)，采用借殼、包裝、分離等多種方式獲得上市募集資金，很多自來水公司更名為“自來水有限公司”但國(guó)有資本在產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營(yíng)管理上沒有實(shí)現(xiàn)突破性進(jìn)展。
2002年至現(xiàn)在為逐步開發(fā)管網(wǎng)階段。2002年3月4日，國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合公布新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，允許外商參與綜合水利樞紐的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；2002年12月，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，鼓勵(lì)對(duì)供水、污水處理等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的建設(shè)采用公開招標(biāo)的方式，建立特許經(jīng)營(yíng)制度，加快推進(jìn)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程。2004年，建設(shè)部連續(xù)發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《城市供水特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文件》等法規(guī)和文件，對(duì)自來水產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)提供了法律支持和專業(yè)性指導(dǎo)，極大地促進(jìn)了自來水產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化改革。在這一階段的寬松的政策環(huán)境的推進(jìn)下，外國(guó)資本和民營(yíng)資本全方位的以BOT、合資、合作等方式加速進(jìn)入我國(guó)的水務(wù)市場(chǎng)。世界三大水務(wù)公司蘇伊士里昂水務(wù)集團(tuán)、威望迪水務(wù)集團(tuán)、泰昭士水務(wù)公司以及安格利水務(wù)公司等其他外國(guó)水務(wù)公司陸續(xù)進(jìn)駐我國(guó)水務(wù)產(chǎn)業(yè)，民營(yíng)企業(yè)也通過與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等方式進(jìn)入水務(wù)市場(chǎng)。另外，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)也經(jīng)過重組和市場(chǎng)化改革，在提升自身規(guī)模和競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，開始向跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)發(fā)展[1]。
綜上可知，從20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入政策經(jīng)歷了從限制開放到全方位開放轉(zhuǎn)變，外資和民間資本參與水務(wù)產(chǎn)業(yè)的方式從BOT方式為主向特許經(jīng)營(yíng)、合資、合作等多種方式轉(zhuǎn)變的過程。在當(dāng)前我國(guó)水務(wù)市場(chǎng)進(jìn)入門檻降低的背景下，我國(guó)水務(wù)產(chǎn)業(yè)已由傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)、國(guó)有企業(yè)壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)橥鈬?guó)資本、民間資本和國(guó)有資本爭(zhēng)逐的市場(chǎng)[2]。
三、水務(wù)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特征
水務(wù)產(chǎn)業(yè)是圍繞自來水的生產(chǎn)、使用等一系列業(yè)務(wù)而形成的產(chǎn)業(yè)，是典型的“公用事業(yè)”，除具有“公用事業(yè)”的一般特征外，還具有較明顯的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特征，具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：
（一）自然壟斷性
經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)自然壟斷及其基本特征的認(rèn)識(shí)不同，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，從規(guī)模經(jīng)濟(jì)的角度而言，自然壟斷是這樣一種狀態(tài)，生產(chǎn)規(guī)模越大，單位產(chǎn)品的生產(chǎn)成本就越小，或者說是單個(gè)企業(yè)能比兩家或多家企業(yè)更有效地向市場(chǎng)提供同樣數(shù)量的產(chǎn)品，自然壟斷多是由于行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)造成的。水務(wù)產(chǎn)業(yè)不僅包含自來水的生產(chǎn)和供應(yīng)，還包括輸水管網(wǎng)和污水處理等，這一整套系統(tǒng)的建設(shè)如果由兩家或多家企業(yè)來提供就會(huì)造成重復(fù)建設(shè)，違反了經(jīng)濟(jì)效率原則，由一家或數(shù)量很少的企業(yè)為整個(gè)市場(chǎng)提供供水服務(wù)，這時(shí)的平均成本是最低的，因此，水務(wù)產(chǎn)業(yè)具有典型的自然壟斷性[3]。水務(wù)產(chǎn)業(yè)依賴于輸水管網(wǎng)的建設(shè)，受政府財(cái)政、城市規(guī)劃、管網(wǎng)覆蓋范圍的約束，水務(wù)市場(chǎng)實(shí)際上在地域上被分割為若干塊，由各地區(qū)政府管理，受到當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的影響，供水企業(yè)的服務(wù)提供范圍也被限制在一定的區(qū)域之內(nèi)，因而形成了很強(qiáng)的區(qū)域性壟斷性。
（二）資本密集性
水務(wù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈涉及到的基礎(chǔ)設(shè)施不僅包括生產(chǎn)和提供產(chǎn)品的自來水廠，還包括供排水管網(wǎng)及污水處理廠，這些固定資產(chǎn)的投資建設(shè)所需設(shè)備昂貴，投入資金量大，供排水管網(wǎng)系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施的工程量大、建設(shè)期長(zhǎng)，也具有較長(zhǎng)的使用周期，如污水處理設(shè)施的使用年限至少為20年，輸水管網(wǎng)的年限一般為50年、100年甚至更長(zhǎng)；與此同時(shí)，水務(wù)產(chǎn)業(yè)形成的資產(chǎn)專用性較強(qiáng)，這就決定了資產(chǎn)一旦形成，即使設(shè)備停用或閑置，也很難被改用于其他用途，面臨較高的沉淀成本風(fēng)險(xiǎn)。因此，水務(wù)產(chǎn)業(yè)需要強(qiáng)有力的資金支出，屬于資本高度密集的產(chǎn)業(yè)，有研究表明，一個(gè)中小規(guī)模的城市水務(wù)資產(chǎn)就能達(dá)到10億元以上。
（三）不可替代性
水資源作為人類生產(chǎn)和生活的必需品，具有不可替代性。這是由于水務(wù)產(chǎn)業(yè)所提供的產(chǎn)品（自來水）和服務(wù)（污水處理）是社會(huì)生產(chǎn)和居民生活的必需品，是城市生存和發(fā)展的命脈，迄今為止，還沒有發(fā)現(xiàn)一種物質(zhì)可以替代水，企業(yè)、居民等用水戶對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的需求價(jià)格彈性較低，水的資源功能相對(duì)而言是不可替代的，這就決定了水務(wù)產(chǎn)業(yè)與其他自然壟斷產(chǎn)業(yè)的不同，同時(shí)也使得水務(wù)產(chǎn)業(yè)不存在與其他替代產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)，在經(jīng)營(yíng)上的壟斷性更強(qiáng)，能夠保證定價(jià)高于邊際成本時(shí)不會(huì)導(dǎo)致企業(yè)利潤(rùn)的流失，收益也會(huì)相對(duì)穩(wěn)定。
（四）外部性
水務(wù)產(chǎn)業(yè)作為一種公用事業(yè)，具有一定的外部性。一方面，水務(wù)產(chǎn)業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量直接影響著社會(huì)、居民的生產(chǎn)和生活，水質(zhì)與用水者的健康緊密相關(guān)；另一方面，水務(wù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)需要政府從合理規(guī)劃和開發(fā)利用水資源的角度出發(fā)，兼顧企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)公眾效益。水務(wù)產(chǎn)業(yè)取水源頭所需建造的設(shè)施具有強(qiáng)烈的外部性，這些設(shè)施建造與維護(hù)成本龐大，但卻在滿足社會(huì)公眾生產(chǎn)生活必需之外，還有治山防洪之功能，不僅如此，污水處理服務(wù)的提供與質(zhì)量的保證對(duì)減少環(huán)境污染、保護(hù)環(huán)境有著非常重要的作用。